目前，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》已圓滿收官，無(wú)論是全國(guó)、74城市還是重點(diǎn)區(qū)域和北京，空氣質(zhì)量改善目標(biāo)都超額完成了規(guī)定的任務(wù)。本文在回顧《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施成效的基礎(chǔ)上，總結(jié)了“凝聚合力、調(diào)整結(jié)構(gòu)、突破重點(diǎn)、夯實(shí)法治、精細(xì)管理”的改善空氣質(zhì)量的中國(guó)模式，提出制定中長(zhǎng)期行動(dòng)綱要、建立長(zhǎng)效體制機(jī)制、突出源頭防控、科學(xué)管理大氣質(zhì)量等建議。

2013年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱“大氣十條”)，這是黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)、系統(tǒng)開(kāi)展污染治理的重大戰(zhàn)略部署，是針對(duì)環(huán)境突出問(wèn)題開(kāi)展綜合治理的首個(gè)行動(dòng)計(jì)劃。本文旨在對(duì)“大氣十條”的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)改善空氣質(zhì)量的中國(guó)模式和經(jīng)驗(yàn)，提出持續(xù)改善空氣質(zhì)量的建議。

“大氣十條”目標(biāo)任務(wù)全面超額完成

全國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量總體明顯改善

自2013年實(shí)施“大氣十條”以來(lái)，全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市可吸入顆粒物(PM10)、二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)年均濃度分別下降16%、47%、3%，達(dá)到81微克/立方米、19微克/立方米、31微克/立方米。酸雨區(qū)面積占國(guó)土面積的比例由2013年的10.6%下降至2016年的7.2%，酸雨污染程度已降低到20世紀(jì)90年代水平。相比2013年，2017年全國(guó)首批實(shí)施新環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的74個(gè)城市(以下簡(jiǎn)稱“74個(gè)城市”)優(yōu)良天數(shù)比例上升12個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到73%;重污染天數(shù)比例下降5.7個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到3%。

重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量改善尤為突出

相比2013年，2017年京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角區(qū)域PM2.5年均濃度平均下降39%、34%和26%，分別達(dá)到64微克/立方米、44微克/立方米和35微克/立方米;京津冀區(qū)域PM2.5年均濃度下降尤為明顯，其下降比例為74個(gè)城市平均水平的1.14倍(見(jiàn)圖1)。此外，京津冀及周邊地區(qū)、長(zhǎng)三角和珠三角區(qū)域PM10年均濃度平均分別下降19%、28%和22%，為全國(guó)平均水平的1.24倍、1.79倍和1.40倍;SO2年均濃度平均分別下降51%、54%和48%，為全國(guó)平均水平的1.08倍、1.15倍和1.02倍;NO2年均濃度平均分別下降4%、10%和8%，為全國(guó)平均水平的1.36倍、3.22倍、2.63倍。相比2013年，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域優(yōu)良天數(shù)比例分別增加19個(gè)百分點(diǎn)、11個(gè)百分點(diǎn)和8個(gè)百分點(diǎn)，京津冀區(qū)域優(yōu)良天數(shù)比例增幅達(dá)到74個(gè)城市平均水平的1.52倍(見(jiàn)圖2);京津冀區(qū)域重污染天數(shù)比例由2013年的21%降低至2017年的8%左右(見(jiàn)圖3)，向中長(zhǎng)期基本消除重污染天氣邁出堅(jiān)實(shí)的一步。

“大氣十條”規(guī)定的環(huán)境空氣質(zhì)量目標(biāo)任務(wù)超額完成

“大氣十條”設(shè)定的空氣質(zhì)量改善目標(biāo)：“到2017年，全國(guó)地級(jí)及以上城市可吸入顆粒物濃度下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高;京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右”均超額完成。考核PM2.5的10省份及廣東省珠三角區(qū)域，北京、天津、河北、山東、上海、江蘇、浙江、重慶8省(市)PM2.5年均濃度下降比例均超過(guò)30%;考核PM10的省份中，貴州、福建、青海、湖南等省份PM10年均濃度下降比例達(dá)到20%以上。特別是全世界關(guān)注的北京市，2017年P(guān)M2.5年均濃度達(dá)到58微克/立方米。由此可見(jiàn)，無(wú)論是全國(guó)和74城市，還是重點(diǎn)區(qū)域和北京，空氣質(zhì)量改善目標(biāo)都已經(jīng)或超額完成規(guī)定的目標(biāo)，為“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”奠定了基礎(chǔ)。

改善空氣質(zhì)量的中國(guó)模式與經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展導(dǎo)致復(fù)合大氣污染集中顯現(xiàn)，酸雨、PM2.5和O3問(wèn)題都亟待解決，短時(shí)間內(nèi)解決如此復(fù)雜的大氣污染問(wèn)題尚無(wú)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒。在“大氣十條”實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)推動(dòng)制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，建立了適合中國(guó)國(guó)情的“凝聚合力、調(diào)整結(jié)構(gòu)、突破重點(diǎn)、健全法治、精細(xì)管理”的空氣質(zhì)量改善模式。

凝聚合力

全面建立齊抓共管的大氣環(huán)境治理新格局

“大氣十條”制定的對(duì)策措施要發(fā)揮實(shí)效，關(guān)鍵在于貫徹落實(shí)“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的黨政同責(zé)。為此，在“大氣十條”發(fā)布之初，就結(jié)合我國(guó)行政管理制度特點(diǎn)，設(shè)計(jì)了完善的責(zé)任分配和落實(shí)機(jī)制，全面建立齊抓共管的大氣環(huán)境管理格局，將地方黨委、政府和部門(mén)責(zé)任落實(shí)到位。

首先，國(guó)務(wù)院與地方人民政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，開(kāi)展實(shí)施情況年度考核;各省(區(qū)、市)結(jié)合實(shí)際制定“大氣十條”實(shí)施方案，將目標(biāo)任務(wù)層層分解落實(shí)至基層人民政府。

其次，有關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)、密切配合、統(tǒng)一行動(dòng)，出臺(tái)了“大氣十條”實(shí)施必備的20余項(xiàng)配套政策，包括超低排放電價(jià)等價(jià)格補(bǔ)貼政策，提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、征收VOCs排污費(fèi)等稅費(fèi)政策，成品油升級(jí)、強(qiáng)化煤炭質(zhì)量管理等能源政策;2013—2017年間，中央財(cái)政累計(jì)安排475.9億元專項(xiàng)資金和100多億元中央預(yù)算內(nèi)投資，重點(diǎn)支持黃標(biāo)車(chē)淘汰、散煤替代以及北方12個(gè)試點(diǎn)城市冬季清潔取暖等重點(diǎn)工作，省、市、縣也實(shí)施了大氣污染防治資金三級(jí)配套。

第三，打破行政區(qū)劃界限，將改善空氣質(zhì)量的責(zé)任擴(kuò)展到區(qū)域?qū)蛹?jí)，在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控上實(shí)現(xiàn)重大突破創(chuàng)新，減輕了區(qū)域污染傳輸影響，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)區(qū)域空氣質(zhì)量的整體改善;建立京津冀及周邊地區(qū)和長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，定期召開(kāi)協(xié)作機(jī)制會(huì)，探索區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)測(cè)、治理、執(zhí)法和應(yīng)急等，協(xié)同推進(jìn)重污染天氣應(yīng)對(duì)等重點(diǎn)任務(wù);制定實(shí)施《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，采取更為嚴(yán)格的區(qū)域防控措施。

近年來(lái)，我國(guó)進(jìn)一步強(qiáng)化了環(huán)保部門(mén)大氣環(huán)境管理職能。特別是在河北省試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，完成了全國(guó)31省市區(qū)的中央環(huán)保督察，在京津冀及周邊地區(qū)試點(diǎn)設(shè)立跨地區(qū)大氣環(huán)境管理機(jī)構(gòu);2017年，印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》及其6個(gè)配套方案，將任務(wù)落實(shí)到各級(jí)黨委和政府。從2017年4月起，環(huán)保部抽調(diào)全國(guó)5600名環(huán)境執(zhí)法人員，對(duì)京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市(以下簡(jiǎn)稱“2+26”城市)開(kāi)展為期一年的強(qiáng)化督查，同年9月派出其直屬單位赴各區(qū)縣開(kāi)展日常駐點(diǎn)巡查，全面核實(shí)環(huán)境問(wèn)題整改落實(shí)情況。

調(diào)整結(jié)構(gòu)

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)入手破冰大氣污染源頭防控

治理大氣污染重在改變生產(chǎn)方式和生活方式。“大氣十條”在推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式、構(gòu)建大氣污染源頭防控體系方面進(jìn)行了積極嘗試。一是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極化解鋼鐵、煤炭過(guò)剩產(chǎn)能，淘汰重點(diǎn)行業(yè)落后產(chǎn)能。2013—2016年，累計(jì)淘汰落后煉鋼煉鐵產(chǎn)能1億噸、水泥2.3億噸、平板玻璃1.1億重量箱、電解鋁130多萬(wàn)噸;鐵腕整治“散亂污”工業(yè)企業(yè)，對(duì)“2+26”城市內(nèi)相關(guān)企業(yè)開(kāi)展拉網(wǎng)式排查，排查出主要涉氣“散亂污”企業(yè)6.2萬(wàn)家、燃煤小鍋爐5.5萬(wàn)臺(tái)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題企業(yè)，及時(shí)清理整頓。二是大力提高能源利用效率和煤炭質(zhì)量，2013—2016年，全國(guó)單位GDP能耗累計(jì)降低約14.4%，累計(jì)節(jié)能約8.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤;出臺(tái)《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》，提高商品煤質(zhì)量和利用效率。三是積極優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，推進(jìn)煤炭消費(fèi)減量替代。全國(guó)煤炭消費(fèi)總量一改10年間翻一番的快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，從2013年后開(kāi)始下降，從2013年的42億噸下降至2016年的38億噸，煤炭占一次能源消費(fèi)的比重相應(yīng)由67.4%下降至62%;水電、風(fēng)電、核電、太陽(yáng)能等清潔能源供應(yīng)不斷增加，占一次能源比重從2013年的15.5%提高到2016年的19.7%，相當(dāng)于減少煤炭燃用2.4億噸，減排二氧化碳5億噸，為改善空氣質(zhì)量、應(yīng)對(duì)全球氣候變化作出突出貢獻(xiàn)。

2017年，以“2+26”城市冬季清潔取暖為切入點(diǎn)，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化進(jìn)程進(jìn)一步加快。截至2017年底，“2+26”城市共完成474萬(wàn)戶“煤改氣”和“煤改電”(以下簡(jiǎn)稱“雙替代”)。京津冀地區(qū)清潔取暖工作取得成效最為顯著，共完成“雙替代”任務(wù)324萬(wàn)戶，占68%，約減少散煤消費(fèi)800萬(wàn)噸左右，分別減少SO2、NOx、PM10、PM2.5的排放量5.95萬(wàn)噸、1.23萬(wàn)噸、10.92萬(wàn)噸、8.74萬(wàn)噸。根據(jù)測(cè)算模擬發(fā)現(xiàn)，“雙替代”可使京津冀區(qū)域PM2.5年均濃度至少下降2.3微克/立方米。

突破重點(diǎn)

在重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)全面實(shí)施國(guó)家減排工程

集中力量在重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)推進(jìn)重大減排工程項(xiàng)目建設(shè)，是我國(guó)大氣污染防治的另一鮮明特點(diǎn)。自2005年我國(guó)針對(duì)主要大氣污染物排放實(shí)施總量控制以來(lái)，即開(kāi)始在全國(guó)大規(guī)模推進(jìn)減排工程建設(shè)，到目前為止，我國(guó)已建成全球最大的清潔高效煤電體系，燃煤脫硫機(jī)組裝機(jī)容量即占到煤電總裝機(jī)總量的99%以上、脫硝機(jī)組裝機(jī)容量占火電總裝機(jī)的92%以上。2015年以來(lái)，開(kāi)始大規(guī)模推進(jìn)煤電機(jī)組超低排放改造，改造后燃煤電廠的SO2、NOx和煙塵排放限值分別比國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)降低83%、50%和67%，達(dá)到天然氣電廠排放水平;目前全國(guó)超過(guò)半數(shù)的燃煤機(jī)組已完成超低排放的改造，京津冀區(qū)域已完成全部燃煤機(jī)組的超低排放改造。其他重點(diǎn)行業(yè)也實(shí)施了大規(guī)模減排工程，其中脫硫燒結(jié)機(jī)面積達(dá)到燒結(jié)機(jī)總面積的88%以上、脫硝水泥熟料產(chǎn)能占總產(chǎn)能的92%以上、脫硝平板玻璃生產(chǎn)線占總產(chǎn)能的57%以上，鋼鐵、水泥、平板玻璃的提標(biāo)改造使其排污強(qiáng)度比2012年下降30%以上。10205家國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)已全部安裝在線監(jiān)控，并與環(huán)境保護(hù)部聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)24小時(shí)實(shí)時(shí)監(jiān)管。

“大氣十條”還打響了針對(duì)移動(dòng)源和面源的治理攻堅(jiān)戰(zhàn)。在移動(dòng)源方面，全面加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治，加快淘汰黃標(biāo)車(chē)和老舊車(chē)，2014—2016年累計(jì)淘汰1713萬(wàn)輛;推廣應(yīng)用新能源車(chē)輛，實(shí)施免征新能源汽車(chē)車(chē)輛購(gòu)置稅政策，2016年共生產(chǎn)51.7萬(wàn)輛新能源車(chē)，同比增長(zhǎng)51.7%;實(shí)施國(guó)五機(jī)動(dòng)車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)和清潔油品標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布國(guó)六車(chē)用油品標(biāo)準(zhǔn)和輕型汽車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn);開(kāi)展船舶與港口污染控制，自2017年4月底起，天津港不再接收公路運(yùn)輸煤炭。基本完成加油站、儲(chǔ)油庫(kù)、油罐車(chē)油氣回收治理。在面源方面，加快燃煤小鍋爐整治，劃定高污染燃料禁燃區(qū)，淘汰城市建成區(qū)10蒸噸以下小鍋爐20余萬(wàn)臺(tái)。

夯實(shí)法治

構(gòu)建體系嚴(yán)密、執(zhí)法嚴(yán)格的環(huán)境法治保障

將法治建設(shè)作為推進(jìn)“大氣十條”貫徹落實(shí)的著力點(diǎn)和突破口、讓環(huán)境法治為大氣污染防治工作保駕護(hù)航，是“大氣十條”成功實(shí)施的重要經(jīng)驗(yàn)之一。新《環(huán)境保護(hù)法》、新《大氣污染防治法》的出臺(tái)，進(jìn)一步強(qiáng)化地方責(zé)任，建立健全以排污許可制為核心的固定污染源環(huán)境管理體系，加強(qiáng)污染源治理，大幅提高違法成本;多地在此基礎(chǔ)上出臺(tái)更加細(xì)致、更加嚴(yán)格的《大氣污染防治條例》，健全了大氣污染防治法律法規(guī)體系。最高法、最高檢發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍，為大氣污染防治和執(zhí)法提供了強(qiáng)有力的法律武器。同時(shí)加大環(huán)境執(zhí)法力度。2015年以來(lái)，持續(xù)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)法實(shí)施年活動(dòng)，嚴(yán)厲打擊超標(biāo)排放大氣污染物等環(huán)境違法行為;組織冬季大氣污染防治專項(xiàng)執(zhí)法檢查。公安機(jī)關(guān)嚴(yán)厲打擊大氣污染防治領(lǐng)域犯罪行為。各級(jí)環(huán)保部門(mén)下達(dá)行政處罰決定22.1萬(wàn)余份，罰款108.9億元;2016年實(shí)施查封扣押、停產(chǎn)限產(chǎn)、按日連續(xù)處罰案件同比分別增長(zhǎng)138%、83%和42%。

精細(xì)管理

實(shí)施精細(xì)化和科學(xué)化的大氣環(huán)境管理

著力提升大氣環(huán)境管理能力，實(shí)施“問(wèn)題診斷—來(lái)源解析—對(duì)策制定—科學(xué)評(píng)估”全流程精細(xì)化管理，針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)污染源、重點(diǎn)污染時(shí)段實(shí)施精確打擊，保障“大氣十條”空氣質(zhì)量改善效果。建成國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)，1436個(gè)國(guó)控監(jiān)測(cè)站點(diǎn)全部具備PM2.5等六項(xiàng)指標(biāo)監(jiān)測(cè)能力，覆蓋全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市;各地建設(shè)省控、市控監(jiān)測(cè)點(diǎn)位3500多個(gè);實(shí)時(shí)提供環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)信息。推進(jìn)污染來(lái)源解析，重點(diǎn)城市試點(diǎn)開(kāi)展顆粒物來(lái)源解析業(yè)務(wù)化工作。針對(duì)重點(diǎn)污染時(shí)段出臺(tái)強(qiáng)化控制措施，整個(gè)采暖季期間，京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市鋼鐵、焦化、鑄造、建材、有色、化工等多個(gè)產(chǎn)能過(guò)剩、污染排放突出行業(yè)實(shí)施錯(cuò)峰生產(chǎn)。建立涵蓋“預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)—決策會(huì)商—預(yù)警發(fā)布—應(yīng)急響應(yīng)—跟蹤評(píng)估—預(yù)案修訂”的重污染天氣應(yīng)對(duì)技術(shù)體系;強(qiáng)化預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)能力建設(shè)，形成覆蓋區(qū)域、省、市三級(jí)空氣重污染監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)3天精準(zhǔn)預(yù)報(bào)和7天潛勢(shì)分析;統(tǒng)一預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，明確不同預(yù)警級(jí)別污染物減排比例，細(xì)化應(yīng)急減排措施;建立重污染天氣聯(lián)合應(yīng)對(duì)工作機(jī)制，在秋冬季重污染應(yīng)對(duì)中有效降低了污染峰值濃度。委托中國(guó)工程院等第三方開(kāi)展“大氣十條”中期實(shí)施進(jìn)展的科學(xué)評(píng)估，及時(shí)查找“大氣十條”實(shí)施過(guò)程存在的問(wèn)題，提出后期調(diào)整改進(jìn)的對(duì)策建議，為“大氣十條”目標(biāo)最終順利完成提供了強(qiáng)有力支撐。

與以往五年大氣污染防治規(guī)劃相比，“大氣十條”的實(shí)施更加重視科學(xué)技術(shù)的力量。為此，國(guó)家于2016年實(shí)施了《大氣污染成因與控制技術(shù)研究》重點(diǎn)專項(xiàng)，為全國(guó)大氣污染治理提供全過(guò)程的技術(shù)和管理手段。針對(duì)京津冀及周邊地區(qū)傳輸通道城市，2017年啟動(dòng)了《大氣重污染成因與治理研究攻關(guān)》專項(xiàng)，組織1500多名專家參與攻關(guān)，在排放現(xiàn)狀評(píng)估、來(lái)源解析、健康影響等28個(gè)方向開(kāi)展專題研究。組成專家組分別赴“2+26”城市開(kāi)展“一市一策”跟蹤研究，支撐京津冀及周邊大氣污染防治的科學(xué)決策和精準(zhǔn)施策。